根據現任中國科學院-清華大學國情研究中心主任、清華大學公共管理學院教授、博士生導師胡鞍鋼解釋， 整個制定過程大約分為１１個步驟。
第一步驟為國務院中期評估（2008年3月至2008年12月）
國務院轄下的國家發展和改革委員會擬訂並組織實施國民經濟和社會發展戰略、中長期規劃和年度計劃。國家發展和改革委員會轄下有２８個司和辦公室，負責研究各種領域，如經濟，資產投資，地區經濟，西部開發，東北振興，基礎產業，產業協調，高技術產業，資源節約，環境保護，氣候變化，社會發展，就業和收入分配，價格，財政金融，法規，稽查。除此之外，還有國家糧食局，國家能源局，物資儲備局代表。
2008年3月，國家發展和改革委員會組織開展“十一五”規劃中期評估。 中期評估是《國家“十一五”規劃綱要》第48章首次明文規定的重要程序。
評估過程首先包括三類主體的評估：
- 各部委組織對本部門的“十一五”專項規劃實施情況進行評估；
- 地方各級（主要是省級）政府也都對本級政府的“十一五”規劃實施情況評估；
- 第三方獨立評估。國務院發展研究中心、清華大學國情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機構分別以各自的視角和獨立的分析提交了評估報告，包括客觀的批評意見，同時各自提出下一步實施規劃的政策建議，作為國家發展和改革委員會起草中期評估報告的重要參考，充分體現公共政策實施評估的專業化、國際化以及獨立性和客觀性。 這不僅在中國是首次，而且在國際上也是首次。
第二步驟為國家發改委前期研究（2008年底至2009年底）
這包括進行基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。在中期評估的基礎上，2008年底至2009年初，國家發改委提出了包含8大領域39個題目的《十二五規劃前期重大問題指南》，向全社會公開招標，其中有60個單位的選題入選，加上直接委托研究，發改委係統內部研究，選題大約有數百個之多，參與專家數千人、研究人員達上萬人，形成幾百萬字的研究報告。
在此基礎上，國家發改委吸收各方研究成果起草“十二五”規劃基本思路，在形成基本思路初稿以後，國家發展和改革委員會開始徵求專家意見、各部門意見。根據各方的修改意見，國家發展和改革委員會對基本思路進行修改完善。
第三步驟為中央政治局常委形成“十二五”規劃的《基本思路》（2009年12月至2010年2月）
屬於共產黨的中央政治局常委詳細討論基本思路，達成政治共識後，向各方通報，以統一認識，進行政治動員。
中央政治局常委在中央黨校省部級主要領導幹部落實科學發展觀加快經濟發展方式轉變專題研討班上的講話，為“十二五”規劃的基本思路定調，其主線就是轉變經濟發展方式，關鍵詞就是轉型。
第四步驟為黨中央《建議》起草階段（2010年2月至2010年10月）
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議（草案）》，是在中央政治局常委會直接領導下制定的。
起草小組主要由國務院研究室、國家發展改革委以及各部門人員參與。組成專題調研組分赴各地調研；在此基礎上起草送審《提綱》。根據中央領導人對于送審《提綱》的指示，以及各方面的意見，起草小組開始集中寫作，起草《建議》。2010年3月~2010年9月間，全國人大、全國政協、民主黨派分赴全國各地就“十二五”規劃編制進行專題調研，為“十二五”規劃編制提供咨詢。
第五步驟為通過中央《建議》。
2010年10月正式召開中共十七屆五中全會，由國務院總理代表中央政治局作《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明》，全會審議和通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，並正式對外公布。黨中央的《建議》分析國內外形勢，根據中國基本國情和發展階段，提出規劃的經濟社會主要目標、指導方針、重要原則、重點戰略和主要任務，為制定“十二五”規劃綱要奠定基礎。這是再次從民主到集中的過程，主要是黨內范圍民主到集中的過程。
第六步驟為制定《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）文本（2010年10月至2011年2月）。
由於在《建議》起草期間，一方面，國家發展和改革委員會參與黨中央《建議》起草工作，另一方面，國家發展和改革委員會也同步起草《綱要》草案。在黨中央《建議》正式公布之後，形成《綱要》文本初稿。並于2010年12月在全國改革發展工作會議上，與各地方、各部門、各行業協會進行信息溝通，直接聽取意見，與此同時進行不同規劃之間的銜接和協調。
第七步驟為國家規劃專家委員會論證（2010年10月至2011年1月）。
2005年10月，國務院明文規定，實行編制規劃的專家論證制度，正式成立國家規劃專家委員會，由37位經濟界、科技界、企業界和其他知名專家組成。五年規劃草案形成後，國家發展和改革委員會多次組織國家發展規劃專家委員會專家進行詳細討論、專業咨詢和專題論證，並正式向國務院提交論證報告，並隨同《綱要》一起報送全國人民代表大會，作為審議《綱要》的重要參考。
第八步驟為國務院廣泛爭取內外部意見。
由國務院召開“十二五”規劃座談會，直接聽取各地區、各部門領導的意見；直接向黨中央、國務院各部門進行書面徵求意見；召開老同志座談會聽取意見；由國家發改委徵求香港和澳門特別行政區的意見；由全國人民代表大會財政經濟委員會、全國政協召開會議，聽取《綱要》的匯報，直接提出修改意見；由國務院總理多次主持召開專家、企業家、工人、農民等方面的座談會；由全國人民代表大會財政經濟委員會等對《綱要（草案）》進行初審；由各地區人民代表大會常務委員會組織全國人民代表提前審議《綱要》；由中共中央主持召開民主黨派等方面的座談會。
在此基礎上，《綱要》提交國務院常務會議和國務院全體會議審議；提交中央政治局常委會和中央政治局會議審定，形成《綱要（草案）》，正式提交第十一屆全國人民代表大會第四次會議審議。
第九步驟為全國人大審議並批準《綱要（草案）》（2011年3月）。
這是《中華人民共和國憲法》第六十二條賦予全國人民代表大會的第十一項職權。國務院審議通過的《綱要（草案）》提交全國人大審議，首先由全國人大專門委員會對“十二五”規劃提前進行審議；在召開全國人民代表大會之前，全國人大常委會組織全國人民代表提前審議；召開第十一屆全國人民代表大會第四次會議，由國務院總理向大會提交的《政府工作報告》中對《綱要（草案）》做說明，全國人民代表和全國政協委員進行分組討論、提出重要修改意見，在此基礎上由大會審議並正式批準《綱要》。這是再次民主，再次集中，使公共政策合法化、法律化。
第十步驟為正式公布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。
第十一步驟為規劃實施階段。
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